Общие вопросы стабильности договоров в гражданском праве и условия стабильности в контрактах на недропользование
Диспозитивное начало в гражданском законодательстве придает особенное значение договору, как соглашению участников гражданского оборота, закрепляющему их права и обязанности. Статья 2 Гражданского кодекса РК регламентирует, что лица свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых его условий, не противоречащих законодательству. Учитывая высокое значение договора, как института гражданского права, наряду с вопросами его заключения, исполнения и прекращения, актуальным становится вопрос стабильности договоров.
Стабильность является одним из важных критериев для сторон любого договора, так как позволяет закрепить определенные условия взаимоотношений, отражающие интересы сторон, позволяя им просчитать экономическую целесообразность сделки, рассчитывать на запланированный результат, избежать рисков изменения позиции контрагента, в том числе в случае его недобросовестности, и в целом исключая целый ряд возможных негативных изменений и споров. Стабильность позволяет субъектам гражданского оборота быть более уверенными, вступая в отношения, сохранить равновесие и баланс взаимных прав и обязанностей и как следствие своих интересов.
На стабильность отношений между участниками гражданского оборота может повлиять изменение нормативных норм, регулирующих соответствующие отношения. При внесении изменений в законодательные акты, стороны могут оказаться в ином правовом положении, им могут быть предоставлены новые права или вменены дополнительные обязанности, законом могут быть установлены иные требования или запреты, оказывающие непосредственное влияние на исполнение договора.
Наряду с тем, что стабильность договора является одной из гарантий интересов участников гражданского оборота, между сторонами сделок часто возникают вопросы и споры, связанные с изменением договоров, а также их расторжением. При невозможности прийти к соглашению, стороны вынуждены обращаться в судебные органы с требованиями внесения изменений или расторжения договора. Расторжение, изменение договоров, а также признание их незаключенными создают проблемы для сторон, нарушая нормальное ведение их предпринимательской хозяйственной инвестиционной деятельности.
Так, выделим два основных аспекта, связанных с вопросами стабильности договора:
1) Изменение законодательства после заключения договора.
2) Изменение условий договора сторонами.
Проанализируем нормы законодательства Республики Казахстан, регламентирующие вопросы стабильности договоров.
Изменение законодательства после заключения договора
Общее правило о действии законодательных актов во времени закреплено в Законе РК «О нормативных правовых актах», согласно которому действие нормативного правового акта не распространяется на отношения, возникшие до его введения в действие. Исключения представляют случаи, когда обратная сила нормативного правового акта или его части предусмотрена им самим или актом о введении в действие нормативного правового акта.
Согласно статье 4 Гражданского кодекса РК акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Юридическая сила акта гражданского законодательства на отношения, возникшие до введения его в действие, распространяется в случаях, когда это прямо им предусмотрено.
Статья 383 Гражданского кодекса РК устанавливает, что если после заключения договора законодательством устанавливаются обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда законодательством установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.
Таким образом, гражданское законодательство закрепляет общее правило стабильности условий договора, установленных на момент заключения. Изменения в законодательстве не должны влиять на взаимоотношения сторон в сделке, что соответствует логике и основам гражданского оборота. Данная норма является одним из важных положений гражданского законодательства, направленных на защиту интересов участников гражданско-правовых отношений.
Однако вынуждены отметить, что стороны не защищены в полной мере от изменений и дополнений в законодательные акты.
Во-первых, как видно из вышеупомянутых статей 4, 383 Гражданского кодекса РК, законодательными актами может быть предусмотрено распространение таких законодательных актов, на отношения, возникшие до их принятия. В данном случае изменения в законе могут повлиять на отношения сторон по договору, это лишает стороны гарантий стабильности согласованных ими условий сделки.
Во-вторых, достаточно спорным является вопрос о распространении правил статей 4, 383 Гражданского кодекса РК на отдельные отношения сторон, возникающие при исполнении сделки. Статья 4 Гражданского кодекса РК говорит лишь о правилах действия во времени гражданского законодательства. В статье 383 Гражданского кодекса РК употреблен общий термин законодательство, однако учитывая, что Гражданский кодекс РК регулирует только гражданско-правые отношения, правила статей 4, 383 Гражданского кодекса РК не распространяются например на налоговые, таможенные, валютные и другие отношения, возникающие при реализации договоров и тесно связанные со способом исполнения и достижения целей договора.
Так, например, согласно пункту 2 статьи 3 Налогового кодекса РК законодательные акты Республики Казахстан, вносящие изменения и дополнения в настоящий кодекс, за некоторыми исключениями могут быть приняты не позднее 1 ноября текущего года и введены в действие не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия. Налоговым законодательством не предусматривается стабильность налогообложения для сторон договора, интересы налогоплательщиков защищены лишь возможностью быть ознакомленными с соответствующими изменениями за два месяца до их введения в действие. Это не защищает стороны долгосрочного договора от нарушения экономического баланса их интересов и финансовых ожиданий при исполнении сделки.
Пункт 2 статья 3 в Кодекса РК «О таможенном деле в РК» закрепляет, что в сфере таможенного дела применяются меры таможенно-тарифного регулирования, запреты и ограничения, таможенное и налоговое законодательство Республики Казахстан, действующие на день регистрации таможенной декларации или иных таможенных документов, если иное не установлено настоящим Кодексом. То есть, таможенное законодательство также ни коим образом не предусматривает стабильность его положений для участников внешнеэкономической сделки. В отношении внешнеэкономической деятельности особенно актуальным могут быть запреты или ограничения государства на ввоз и/или вывоз тех или иных товаров.
В-третьих, отметим положение пункта 2 статьи 4 Гражданского кодекса РК, которое закрепляет, что по отношениям, возникшим до введения в действие акта гражданского законодательства, он применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие. Считаем, данное положение недостаточно четко сформулированным и позволяющим различное понимание и толкование данной нормы. Так, отношения из договора могут возникнуть между сторонами ранее, а конкретные права и обязанности возникать позже, по мере исполнения договора. В таких случаях, вопрос о применимом законодательстве и, соответственно стабильности, становится достаточно спорным и неоднозначным.
Изменение условий договора сторонами
Вопросы обеспечения стабильности конкретного договора регулируются рядом правил гражданского законодательства, устанавливающих правила изменения и расторжения гражданско-правовых договоров.
Применительно к стабильности договора соответствующее правило предусмотрено в статье 386 Гражданского кодекса РК, согласно которой договор становится обязательным для сторон с момента его заключения. Данная норма является императивной и является безусловной: стороны не вправе в одностороннем порядке исключить обязательность договора. В соответствии со статьей 401 Гражданского кодекса РК изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено настоящим кодексом, другими законодательными актами и договором. Недопущение одностороннего отказа от исполнения обязательства и одностороннего изменения его условий предусмотрено также в статье 273 Гражданского кодекса РК.
В систему правовых средств, обеспечивающих стабильность договора, входит положение об исчерпывающем перечне оснований, в силу которых договор может быть изменен или расторгнут по инициативе одной стороны:
1) при существенном нарушении договора другой стороной;
2) в иных случаях, предусмотренных Гражданским кодексом РК, другими законодательными актами или договором.
При этом изменение или расторжение договора по данным основаниям возможно лишь в судебном порядке.
На практике достаточно сложным становится вопрос определения существенности нарушения договора. Согласно статье 401 Гражданского кодекса РК существенным признается нарушение договора, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора. Существенность нарушения договора определяется судом на основании доказательств, представленных стороной, инициирующей расторжение договора.
Статьей 404 Гражданского кодекса РК допускает возможность одностороннего отказа от договора, в частности в случаях:
1) невозможности исполнения обязательства, основанного на договоре;
2) признания в установленном порядке другой стороны банкротом;
3) изменения или отмены акта государственного органа, на основании которого заключен договор:
4) когда договор заключен без указания срока, если иное не предусмотрено законодательными актами или соглашением сторон.
В случае одностороннего отказа от исполнения договора сторона должна предупредить об этом другую сторону не позднее, чем за месяц, если иное не предусмотрено законодательными актами или соглашением сторон.
Таковы основные положения гражданского законодательства о стабильности договора. В настоящей статье нам хотелось бы уделить особое внимание вопросам стабильности контрактов на недропользование, теоретические и практические особенности применения соответствующих норм и положений гражданского законодательства к отношениям, возникающим из контрактов на проведение операций по недропользованию. Учитывая сырьевую основу казахстанской экономики, вопросы недропользования, отношений между недропользователями и государством, как сторон контракта на недропользование, гарантии стабильности для отечественных и иностранных инвесторов были и остаются актуальными и имеющими большое практическое значение.
Стабильность контрактов на недропользование
В первую очередь необходимо затронуть вопрос отношения контракта на недропользование к гражданско-правовому договору. Вопросы соотношения публичного и частного в отношениях по недропользованию всегда были актуальными и привлекали внимание юристов, как теоретиков, так и практиков, этому предмету посвящено большое количество работ казахстанских правоведов.
По мнению автора настоящей статьи, в соответствии с казахстанским законодательством контракт на недропользование имеет в основе своей гражданско-правовую природу. Об этом косвенно свидетельствует ряд норм гражданского законодательства и законодательства о недрах и недропользовании, согласно которым отношения по недропользованию регулируются гражданским законодательством, и только в случае не урегулированности - специальным законодательством.
Контракт на недропользование определен как договор между компетентным органом и недропользователем, целью которого является определение прав и обязанностей сторон при проведении операций по недропользованию. В соответствии со статьей 111 Гражданского кодекса РК, компетентный орган в данном случае вступает в отношения, регулируемые гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений.
Мы понимаем, что при осуществлении операций по недропользованию недропользователь вступает в целый комплекс отношений, не являющихся гражданско-правовыми, которые соответственно регулируются специальным законодательством, в том числе налоговым, таможенным, экологическим, о промышленной безопасности и другими. В данном случае недропользователь вступает в отношения с государством, в лице его уполномоченных органов, но такие отношения уже не являются гражданско-правовыми и выходят из поля регулирования контракта, как гражданско-правового договора. Однако вопросы изменения и расторжения контракта на недропользование при неурегулированности законодательством о недрах продолжают подчиняться гражданскому законодательству.
Возвращаясь с учетом изложенного к вопросу о стабильности контракта на недропользование, считаем, что положения гражданского законодательства о стабильности могут быть применены только к отношениям по недропользованию, отвечающим признакам гражданско-правовых отношений.
При этом вопросы стабильности в целом всех условий контракта и проведения операций по недропользованию должны разрешаться общей нормой о действии нормативных правовых актов во времени и специальной нормой, закрепленной в законодательстве о недрах и недропользовании. Статья 30 Закона РК «О недрах и недропользовании» закрепляет гарантию защиты прав недропользователя. Изменения и дополнения законодательства, ухудшающие результаты предпринимательской деятельности недропользователя по контрактам, не применяются к контрактам, заключенным до внесения данных изменений и дополнений. Данные гарантии не распространяются на изменения законодательства Республики Казахстан в области обеспечения национальной безопасности, обороноспособности, в сферах экологической безопасности, здравоохранения, налогообложения и таможенного регулирования.
Вынуждены отметить, что применение положения о стабильности на практике было и остается затруднительным. Это является следствием как недостаточной правовой грамотности и лояльности государственных органов и должностных лиц, что относится исключительно к практической проблеме нарушения гарантий недропользователя, так и несовершенного закрепления положения о стабильности в законодательстве, что требует его совершенствования.
Приведем в качестве примера вопрос оформления прав на землю. При заключении контракта на недропользование земельное законодательство предусматривало один порядок предоставления прав на земельные участки, а также платежи и их размеры, связанные с предоставлением земли недропользователю, в том числе в связи с изъятием у других лиц и переводом из одной категории в другую (например, потери сельскохозяйственного производства). При непосредственном оформлении земли земельное законодательство претерпело изменения, в результате которых недропользователь несет значительные большие затраты при получении прав на земельные участки. Согласно положению статьи 30 Закона РК «О недрах и недропользовании» данные изменения не должны применятся к недропользователю. Однако Земельный кодекс РК, который непосредственно регулирует земельные отношения, не содержит никаких подобных положений на этот счет. Учитывая, что Земельный кодекс РК имеет большую юридическую силу перед Законом РК «О недрах и недропользовании» согласно иерархии нормативных правовых актов, применение нормы о стабильности становится спорным и неоднозначным вопросом.
По нашему мнению, для того, чтобы положение о стабильности и гарантиях недропользователя были рабочими необходимо предусматривать такие нормы в соответствующих отраслевых законодательных актах. Как, например, ранее работала стабильность налогового режима, так как такая стабильность предусматривалось непосредственно в налоговом законодательстве.
Наряду с гарантиями от изменений законодательства не менее важным аспектом стабильности контракта на недропользование являются вопросы изменения и расторжения контракта.
Согласно статье 71 Закона РК «О недрах и недропользовании» по общему правилу изменение и (или) дополнение условий контракта допускаются по соглашению сторон. Однако предусмотрено, что в случае, если действия недропользователя при проведении операций по недропользованию в отношении участков недр, месторождений, имеющих стратегическое значение, приводят к изменению экономических интересов Республики Казахстан, создающему угрозу национальной безопасности, компетентный орган вправе потребовать изменения и (или) дополнения условий контракта, в том числе ранее заключенного контракта, с целью восстановления экономических интересов Республики Казахстан.
Как уже отмечалось, не допустимость одностороннего изменения договора является гарантией стабильности договора и интересов сторон. В данном же случае, недропользователь оказывается полностью незащищенным от риска принудительного изменения условий контракта на недропользование со стороны компетентного органа. При этом закон не предусматривает даже судебного порядка внесения изменений при не согласии недропользователя с такими изменениями. Отказ от ведения переговоров, не достижение согласия и не заключение дополнения к контракту о внесении изменений, требуемых компетентным органом, влечет возможность одностороннего расторжения контракта.
Законом РК «О недрах и недропользовании» предусмотрены также иные основания для прекращения действия контракта компетентным органом в одностороннем порядке. При этом не предусмотрены порядок, процедуры и сроки расторжения (прекращения) контракта. Не указано, в какой форме осуществляется прекращение контракта, четко не прописано в судебном или внесудебном порядке прекращается действие контракта. Отсутствие нормы о необходимости обращения компетентного органа в суд с требованием о прекращении контракта может расцениваться как установление внесудебного порядка. А может означать, что раз законодательством о недрах и недропользовании не урегулированы эти вопросы, то подлежат применению нормы гражданского законодательства, устанавливающие судебный порядок изменения и расторжения договора в одностороннем порядке. Сложившаяся практика расторжения контрактов на недропользование показывает, что применяется внесудебный порядок, компетентным органом издаются соответствующие приказы, которые в последующем обжалуются недропользователями. Аргументами недропользователей при признании расторжения контракта недействительным часто являются нарушение порядка расторжения.
Таким образом, вынуждены отметить, что в законодательстве Республике Казахстан не достаточно полно и надлежаще закреплены нормы и положения о стабильности договоров. В ряде случаев нормы и идеи закона на практике являются не рабочими и не могут быть применены, в том числе из-за не совершенства законодательства, отсутствия комплексного подхода к урегулированию этого вопроса.
Еще более несовершенным является положение о стабильности контракта на недропользование. В настоящее время гарантии стабильности минимальны, как в части изменений законодательства, так и в части возможности одностороннего изменения и расторжения контракта на недропользование со стороны государства.
Данная проблема актуальна как с теоретической точки зрения, так и имеет большое практическое значение в законотворческой деятельности и правоприменении.
Если на начальных этапах становления законодательства о недрах и недропользовании в большей степени проявлялось установление верховенства договора, в том числе и контракта на недропользование, перед изменившимся после его заключения законодательством, то в настоящее время четко прослеживается тенденция ужесточения положения недропользователей и инвесторов, усиления властных функций государства и умаления силы контракта на недропользование.
Особенностью казахстанского регулирования стабильности контрактов на недропользование было распространение гарантий стабильности не только на гражданско-правовые частные отношения государства и инвестора, но и на административные отношения, возникающие при осуществлении операций по недропользованию, например фиксируя в контрактах налоговые и таможенные платежи недропользователя. Такой механизм, возможно, вносил некоторый сумбур с научной и теоретической точки зрения на классификацию контракта на недропользование, наличие и взаимодействие в отношениях, вытекающих из него, частного и публичного элементов. Однако с точки зрения регулирования данной сферы, как приоритетной отрасли экономики, такой механизм стабилизации контрактов на недропользование был положительным и решающим моментом, дающим гарантии стабильности для недропользователей и позволявшим привлекать значительные инвестиции.
Подводя итоги обозначим, что нормы законодательства Республики Казахстан не всегда адекватно решают проблему обеспечения стабильности договора в целом, и контракта на недропользование в частности. Имеют место пробелы, противоречия и возможность неоднозначного толкования и применения норм закона.
Необходимо уделить большее внимание вопросам обеспечения стабильности договора, как необходимого условия устойчивого гражданского оборота и экономики. Возможно, стоит рассмотреть вопрос об отнесении стабильности договора к принципам гражданского права, закрепленным в статье 2 Гражданского кодекса РК как основные начала гражданского законодательства.
Светлана Штополь
Партнер
Международная юридическая фирма Integrites, Казахстан
